Cuando es obligatorio el proyecto y la dirección técnica en una obra?

 

Avanzamos la respuesta: siempre. Pero debemos advertir, de entrada, que la pregunta se refiere exclusivamente a la obligatoriedad desde el punto de vista de la normativa vigente. Otra cuestión es si los ayuntamientos o de otras administraciones aplican o no esta obligatoriedad. O qué debemos entender por 'proyecto', el cual desgraciadamente se identifica a menudo con una documentación gruesa, incómoda y, en buena parte, inútil. Y todavía está la cuestión de si la sociedad 'necesita' la asistencia de un técnico o lo considera, en muchos casos, sólo una imposición administrativa y un coste añadido superfluo. Esta última es la cuestión capital que afecta de lleno el futuro profesional de los técnicos en edificación. Este dossier se limita, sin embargo, el punto de vista normativo, porque pensamos es interesante aclarar un tema a menudo malinterpretado, particularmente por los propios ayuntamientos a la hora de conceder sus licencias de obra.

 

¿Qué dice el Código Técnico de la Edificación?

El ámbito de aplicación del CTE (Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación), de acuerdo con su artículo 2, apartado 2, incluye prácticamente todas las obras de edificación de nueva planta, ya que excluye sólo "aquellas construcciones de sencillez técnica y de escasa Entidad constructiva, que no tengan carácter residencial o público, ya sea de forma eventual o permanente, que se desarrolla en una sola planta y no afectan a la seguridad de las personas ". O sea, muy pocas obras quedan fuera de su ámbito de aplicación, por no decir poquísimas.

Respecto a los edificios existentes, el apartado 3 dice que el CTE se aplicará "a intervenciones en los edificios existentes"; es decir, a todas las intervenciones, sin excepción. En resumen: el CTE es de aplicación a prácticamente la totalidad de las obras de construcción. También en la reforma de un baño? También, porque no sabemos leer ninguna excepción.

Por otra parte, el mismo apartado 3 dice que el cumplimiento del CTE se justificará "en el proyecto o en una memoria suscrita por técnico competente". Esta referencia a la "memoria" como si fuera una documentación alternativa a la del "proyecto" es muy desafortunada, porque el propio CTE no dice en qué consiste esta "memoria". Mejor dicho: lo dice claramente cuando habla, en el artículo 6, de la que es un proyecto y cuál es su contenido. En efecto: la memoria es, siempre, una parte del proyecto, el cual "describirá el edificio y definirá las obras de ejecución del mismo". De acuerdo con el CTE, no hay alternativa: la descripción de cualquier obra incluida en su ámbito de aplicación requiere un proyecto. La memoria no existe sino como parte de un proyecto.

El artículo 7.1, apartado 1, lo dice aún más claramente:

"Las obras de construcción del edificio se llevarán a cabo con sujeción al proyecto y sus modificaciones autorizadas por el director de obra previa conformidad del promotor, a la legislación aplicable, a las normas de la buena práctica constructiva, y a las instrucciones del director de obra y del director de la ejecución de la obra."

En consecuencia, el CTE reconoce implícitamente que todas las obras (prácticamente todas) requieren la asistencia de técnicos cualificados responsables de la redacción de un proyecto (que describe las obras), de su dirección técnica (que controla la ejecución) y también de la supervisión del mantenimiento y conservación de las obras terminadas.

Ahora bien, la claridad implícita de la redacción del CTE queda enturbiada por el apartado 1 del artículo 2, donde se dice:

"El CTE será de aplicación, en los términos establecidos en la LOE y con las limitaciones que en el mismo se determinan, a las edificaciones públicas y privadas cuyos proyectos precisen disponer de la correspondiente licencia o autorización legalmente exigible."

Esta referencia a edificaciones "cuyos proyectos precisan disponen de la corresÂpondiente licencia o Autorización legalmente exigible" es francamente imprecisa. En todo caso, la referencia a la LOE hace pensar que es allí donde encontraremos la solución a la pregunta.

 

¿Qué dice la Ley de Ordenación de la Edificación

Sin embargo, la LOE (Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación) no define su ámbito de aplicación con ninguna referencia similar a la del apartado 1 del artículo 2 del CTE. Al contrario, su artículo 5 dice, más claramente:

"La construcción de edificios, la realización de las obras que en ellos se ejecuten y su ocupación precisará las preceptivas licencias y demás autorizaciones administrativas procedentes, de conformidad con la normativa aplicable."

No dice, como hace el CTE, que la norma será de aplicación a las obras que deben disponer de licencia para ejecutarse, sino que las obras contempladas por la norma dispondrán de licencia para ejecutarse. Esto es muy diferente, por no decir que es lo contrario.

La LOE, a diferencia del CTE, sí exige de manera explícita la redacción de un proyecto para la construcción de un edificio (artículo 2, apartado 2). Y define el proyecto (artículo 4) como documentación técnica destinada a la descripción técnica de unas obras. No considera otra alternativa al proyecto, como una memoria independiente o cualquier otro documento, el cual sólo tendrá sentido como parte de un proyecto.

Como el CTE, la LOE incluye en su ámbito de aplicación prácticamente todas las obras de nueva construcción. Pero, de manera incomprensible, limita su aplicación a los edificios existentes sólo en el caso de que las obras "alteran sume configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de Intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composiciones general exterior , la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan miedo Objeto cambiar los usos característicos del edificio ". Es decir: no sólo queda fuera del ámbito de la LOE la reforma de un baño, sino también el refuerzo estructural de un edificio existente, el recalce de su fundamento o su rehabilitación energética.

Esta falta de rigor, de precisión y coherencia en la redacción de los artículos de la LOE y el CTE relativos a sus ámbitos de aplicación ha perpetuado interpretaciones arbitrarias y poco fundamentadas por parte de las administraciones, particularmente las locales.

 

Como las administraciones interpretan la LOE y el CTE

En efecto, ya hemos visto como el artículo 2, apartado 2 del CTE, al hablar de edificaciones "cuyos proyectos precisan disponen de la corresÂpondiente licencia o Autorización legalmente exigible" parece que deja en manos de las administraciones la decisión de cuándo es obligatorio un proyecto y una dirección técnica. Y, de hecho, las administraciones autoatribuye esta potestad. Pero esta interpretación, cuando se hace, contradice claramente el resto del articulado del CTE y la LOE, los cuales exigen un proyecto y una dirección técnica para la inmensa mayoría de las obras. Porque, en base a qué normativa las administraciones pueden eximir de la presentación de un proyecto y la dirección técnica, en determinadas obras, si no es en contradicción con la LOE y el CTE? Donde se dice qué proyectos son los que "precisan disponen de la corresÂpondiente licencia o Autorización legalmente exigible", si la LOE y el CTE no lo dicen? En ninguna parte. Algunas normativas específicas lo exigen en su propio ámbito, pero ninguno lo hace en todos los ámbitos, porque es la LOE quien lo debería especificar. Y, de hecho, lo hace en el artículo 5: todos los proyectos precisarán de licencia o autorización administrativa.

Pero el caso es que, considerada globalmente, la redacción de la LOE y el CTE es difusa y desorientadora en esta cuestión. Para colmo de males, como hemos visto, la LOE deja fuera de su ámbito de aplicación la mayor parte de obras de rehabilitación. Es verdad que los ayuntamientos aún no se han atrevido a no exigir proyecto a las obras de refuerzo estructural de un edificio, o de rehabilitación de una fachada o de instalación de un ascensor, pero sí han considerado superflua la intervención de determinados agentes de la edificación definidos en la LOE, como el director de ejecución. Hablamos aquí de agentes de la edificación, no de perfiles ni de competencias profesionales, que no es el objeto de este dossier.

Dejemos, de momento, la LOE y el CTE y examinamos ahora la cuestión desde otro punto de vista, fundamental en las obras: el de la seguridad y salud.

 

La legislación en materia de seguridad y salud en las obras

De entrada, hay que decir que, de acuerdo con los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecía disposiciones minimas de seguridad y de salud en las obras de construcción, todas las obras de edificación, sin excepción, están sujetos a esta normativa sobre seguridad y salud. Que cualquier obra en un edificio se encuentra incluida en su ámbito de aplicación queda completamente claro cuando, en el artículo 2, apartado 1 a), la norma define una obra de construcción como "cualquier obra, pública o privada, en la que se efectúan Trabajos de construcción o ingeniería civil ". Es decir, la reforma de una cocina es también una obra.

El artículo 4 dice que será obligatoria, para el promotor de cualquier obra, la redacción de un estudio de seguridad y salud (que podrá ser un estudio básico, en algunos supuestos) y los artículos 5 y 6 explican en qué consiste.

El artículo 7 dice que el contratista deberá elaborar un plan de seguridad y salud, en aplicación del estudio mencionado. Y su apartado 3 dice que este plan será "el instrumento básico de ordenaciones de las actividades de Identificación y, en super caso, evaluacion los Riesgos y Planificación de la actividad preventiva".

El apartado 3 del artículo 5 dice que "DICHO estudio debera forma parte del proyecto de ejecución de obra o, en super caso, del proyecto de obra, ser coherente con el contenido del Mismo y Recoger las Medidas preventivas contra salpicaduras a los Riesgos que conlleve la realización de la obra ". Por otra parte, la elaboración del estudio se debe hacer durante la fase de redacción de proyecto, según el artículo 4. Es decir, la redacción de un estudio de seguridad y salud presupone la redacción de un proyecto, al igual que la elaboración de un plan de seguridad y salud presupone la redacción de un estudio. Ciertamente, el artículo 6, cuando habla del estudio básico, no repite esta redacción. Por ello, podría pensarse que el estudio básico no presupone la redacción de un proyecto, pero el propio artículo se refiere a la elaboración del proyecto de obra. Por otra parte, si el estudio básico "debera precisar las normas de seguridad y salud aplicables a la obra", como dice el apartado 2 del artículo 6, la descripción de las obras queda fuera del contenido del estudio . No se pueden precisar las normas de seguridad y salud aplicables en una obra si esta obra no se encuentra descrita en ninguna parte. Y la descripción técnica de las obras es precisamente el fin de un proyecto.

Finalmente, el artículo 18 dice que:

"En las obras incluidas en el ámbito de aplicación del presente Real Decreto, el promotor deberá efectuar un aviso a la autoridad laboral competente antes del comienzo de los trabajos."

Mientras que el artículo 19 dice que esta comunicación de apertura del centro de trabajo incluirá el plan de seguridad a que se refiere el artículo 7.

En resumen: el RD 1627/1997 es de aplicación a todas las obras, las cuales dispondrán de un plan de seguridad y salud, en aplicación del correspondiente estudio de seguridad y salud, el cual presupone la redacción de un proyecto.

 

La evaluación de riesgos

Sin embargo, las administraciones interpretan de otro modo la norma. Así, cuando el contratista procede a la apertura del centro de trabajo se encuentra con estas dos alternativas:

"Las comunicaciones de apertura de obras de construcción, instalación o mantenimiento (obras con proyecto), junto al modelo oficial deberá adjuntarse el plan de seguridad y salud cuando este sea exigible de acuerdo con lo establecido en el RD 1627/97, acompañado de su correspondiente acta de aprobación conforme al artículo 7 de dicho real decreto. Si no se exigiera el plan de seguridad y salud, se acompañaría la correspondiente evaluación de riesgos (obras sin proyecto)"

Es decir, la administración correspondiente da por hecho que hay dos tipos de obras: "obras con proyecto" y "obras sin proyecto". Esta distinción no tiene ningún fundamento normativo. Como hemos visto, si bien es cierto que la exigencia del plan de seguridad presupone un proyecto, de acuerdo con el RD 1627/1997, en ninguna parte se dice que es una "obra sin proyecto". Mejor dicho: el RD 1627/1997 afirma, por exclusión, que no existen "obras sin proyecto", porque es de aplicación a todas las obras.

Y aún más lejos la administración cuando, para estas "obras sin proyecto", exige "la corresÂpondiente evaluacion Riesgos", como si fuera una alternativa al plan de seguridad. Pero el RD 1627/97 no permite de ninguna manera esta interpretación. Como se ha dicho más arriba, el artículo 7, en su apartado 3, dice que el plan de seguridad y salud será "el instrumento básico de ordenaciones de las actividades de Identificación y, en super caso, evaluacion los Riesgos y Planificación de la actividad preventiva ". Sólo prevé un instrumento técnico: el plan de seguridad y salud. Y precisamente es en este artículo donde aparece la expresión "evaluación de Riesgos" como objetivo del plan de seguridad, no como alternativa al plan. No existe un "plan de evaluacion Riesgos" en una obra de construcción, sino que la evaluación de riesgos es uno de los objetivos del plan de seguridad, junto con la planificación de la actividad preventiva.

La normativa posterior al RD 1627/97 no contradiu el seu articulat, sinó el reforça, com fa la Disposición adicional primera. Aplicación del real decreto en las obras de construcción, del Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales, o el Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción.

De acuerdo con toda la normativa en materia de seguridad en el trabajo, pues, no existe este supuesto "plan de evaluacion Riesgos". Lo que sí está definido por la norma es la figura del plan de prevención de riesgos laborales, como instrumento de gestión de la actividad de una empresa, el cual debe incluir, como el plan de seguridad y salud, una evaluación de riesgos. En una empresa, el plan de prevención de riesgos laborales hace un papel análogo al que hace, en una obra, el plan de seguridad y salud. La evaluación de riesgos, en ambos casos, es un objetivo de cada plano, no un instrumento.

 

Entonces, es obligatorio un proyecto en cualquier obra?

Lo miramos como lo miramos, en una obra de construcción no es posible esquivar la obligación normativa de describir las obras mediante un proyecto técnico y de ejecutarlas de acuerdo con una dirección técnica. Sin embargo, en contradicción con la normativa vigente, es posible hoy obtener licencia para la ejecución de muchos tipos de obra sin proyecto, o sin plan de seguridad, o sin director de ejecución, etc.

Hay que decir que esta situación confusa ha sido provocada, en parte, por un malentendido en relación a que es un proyecto y la dirección técnica de unas obras. En efecto, si bien todas las obras requieren la redacción de un proyecto, ya que este es el documento que las describe, el concepto "proyecto" no necesariamente debe identificarse con un "ladrillo" de 183 páginas. La finalidad del proyecto es describir unas obras, y si las obras son sencillas, el proyecto también debería ser sencillo. En ninguna parte se dice que un documento de tres páginas no pueda ser considerado un proyecto.

Cuando una administración considera que la documentación técnica de unas obras determinadas puede ser sencilla, entonces pide una "memoria descriptiva". Esto es un error y, además, no tiene cobertura normativa, como hemos visto. ¿Qué es una 'memoria descriptiva'? Sólo hay proyectos, y memorias descriptivas como parte de los proyectos.

También hay que decir que los mecanismos administrativos llamados "declaración responsable" y "comunicación previa" no suplen la redacción de un proyecto o la dirección técnica de las obras, como a menudo se hace creer; simplemente, se trata de mecanismos que eximen de la presentación y autorización previa del proyecto antes del inicio de las obras.

Hemos ido a parar a una situación de gran complejidad normativa, jurídica y administrativa: en definitiva, de excesiva burocratización. Hemos perdido de vista la realidad de las obras. Hemos terminado viendo el proyecto como una imposición inútil en la obra, en vez de un instrumento que contribuye a la calidad de un proceso ciertamente complejo. Este es un tema que trataremos en otro dossier.

 

 

Edición 1 (03/31/2017)

Redactada y aprobada por

Joaquim Iborra Posadas

joaquim.iborra.rehabi-li-tar.com